Panorama institucional: Introducción

Autor: Seán Ó Siochrú 

Nuestros autores examinan a la Corporación de Internet para la Asignación de Nombres y Números (ICANN), la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y la Organización Mundial sobre la Propiedad Intelectual (OMPI). La Organización Mundial de Comercio (OMC), una importante institución con una amplia y compleja relación con las TIC que se refleja en numerosos acuerdos, es notable por su ausencia aquí y se incluirá en la próxima edición de esta publicación. 

Cada una de estas instituciones se relaciona con las TIC de manera diferente. ICANN e ITU serían consideradas normalmente como instituciones claves de gobernanza de las TIC, en torno de la infraestructura de internet y las telecomunicaciones respectivamente. UNESCO, por otro lado, se considera la principal contribuyente en cuanto a contenidos, en ciencia, cultura y educación: un sector enterero de UNESCO se dedica a la comunicación y la información, y la comunicación constituye su misión central. La OMPI, que se dedica a la propiedad intelectual, puede parecer fuera de lugar al principio.

 Pero el copyright tiene una fuerte influencia en el acceso a los contenidos de TIC y la OMPI está creándose un importante nicho en relación a los contenidos digitales, vigilando los nombres de dominio de internet en nombre de los dueños de las marcas y promoviendo nuevas variedades de propiedad intelectual en la programación radial, la de la web y toda clase de audio y video por internet –mientras refuerza y extiende la protección hacia los propietarios. El interés del PNUD es de larga data y se centra en la aplicación última de las TIC como facilitadoras del desarrollo. Por lo tanto, entre todas, estas instituciones cubren la infraestructura de TIC, la generación y propiedad del conocimiento que se intercambia a través de esa infraestructura y la aplicación final de las TIC para el desarrollo. 

¿Cuál es la conclusión de nuestros autores sobre dichas instituciones?

 El proceso de la CMSI fue único. Por primera vez, reunió a casi todos los actores del sector de las TIC en un debate intenso, una oportunidad para generar una visión compartida y planear el futuro todos/as juntos/as. Pero, ¿realmente sucedió eso? ¿Cuál fue el rol de estas instituciones?

Como se discute en otra sección de esta publicación, la CMSI constituyó sin duda un foro compartido que funcionó como un curso intensivo sobre todos los aspectos de las TIC, sobre todo debido a la cantidad de participantes altamente especializados/as y a veces procedentes de contextos muy específicos. Sin embargo, las viejas divergencias terminaron generando resultados magros en el área política. El limitado compromiso de los/as responsables de formular políticas que no pertenecen al área de las TIC y las telecomunicaciones y, en particular, de quienes se dedican a temas del desarrollo; la ausencia de nuevos fondos; y el limitado rango de propuestas y compromisos que cuentan con la aprobación del sector privado y responden a los intereses del Norte, han llevado a que las instituciones responsables de seguir adelante luego de la cumbre de Túnez, en diciembre de 2005, se enfrenten a un verdadero desafío. 

Acá se estudian tres de esas instituciones – UIT, PNUD y UNESCO. Ocho de las 10 líneas de acción de la CMSI con moderación de una institución recaen en esas tres entidades. (La línea 7 de acción, sobre las aplicaciones de las TIC, se divide en ocho subsecciones, dos de las cuales están a cargo de UNESCO). Al carecer de nuevos fondos, o de compromisos y programas específicos, y ahora que se ha terminado el ímpetu que generó el proceso de la cumbre, los grupos de acción multisectorial que se formaron pueden, en el mejor de los casos, identificar unos cuantos nichos en los que sus intereses coincidan lo suficiente como para justificar una acción conjunta. 

Hasta cierto punto, el cambio político dependerá del grado en el cual cada institución haya internalizado los resultados de la CMSI, o vaya a hacerlo en el futuro. UNESCO parece haberlo hecho con gran eficacia y estuvo decidida desde muy temprano a usar la CMSI para conducir acciones futuras bajo el lema de “sociedades del conocimiento”. Su actual estrategia de mediano plazo y la que presentará para el período 2007-2013 reflejan claramente los resultados de la CMSI, a cargo de su Sector de comunicación e información. El PNUD, que por el momento carece de una unidad dedicada a las TIC, está reorganizando sus actividades en áreas donde las TIC se han oficializado – aliviar la pobreza y mejorar la gobernanza- para conformar los resultados de la CMSI, una iniciativa útil pero limitada. El Sector del desarrollo de la UIT, en la Conferencia que tuvo en marzo de 2006, trató de posicionarse como actor clave en los resultados de la CMSI, pero en la práctica logró apenas interrelacionar sus programas para los próximos cuatro años con las líneas de acción y señaló que “las funciones de la UIT-D podrán revisarse en base a los resultados de la CMSI”. Es también poco probable que el Grupo de Naciones Unidas sobre la Sociedad de la Información (UNGIS, por su sigla en inglés), el organismo de la ONU a cargo de coordinar la implementación de la CMSI y presidido sucesivamente por las instituciones mencionadas, adopte iniciativas políticas significativas. 

La UIT, por supuesto, tiene un papel más importante como promotora de los resultados de la CMSI a través del gobierno de sus Estados miembro. La Conferencia plenipotenciaria de Antalya, en noviembre de 2006, fue un momento oportuno para hacer, o al menos evaluar, los avances. En ese evento, los miembros de la UIT acordaron incorporar los resultados de la CMSI en sus planes de largo plazo y en sus programas de trabajo en curso, pero no llegaron a rever sus prioridades organizacionales, o la asignación de recursos. El nuevo Plan estratégico de UIT sólo hace una referencia a la CMSI al pasar. (Sin embargo, vale la pena señalar que una coalición de países en desarrollo fue determinante en los resultados de la elección de algunos puestos claves de la UIT y perfilaron ciertas áreas vitales de su estrategia. Esto se le puede atribuir, al menos en parte, al proceso de interacción y colaboración mutua surgido del proceso de la CMSI.).

La OMPI e ICANN participaron en la CMSI de manera periférica: la primera se dedicó sobre todo a vigilar que nada de lo que allí ocurriera interfiriera con su dominio de la propiedad intelectual (y no fue menor su éxito por el hecho de que esa meta coincidía con la posición de los gobiernos más poderosos y el sector privado; la última, aunque no tenía ninguna responsabilidad oficial, participó en discusiones relevantes y estuvo muy involucrada en el Grupo de trabajo de la ONU sobre la gobernanza de internet que estableció el área de trabajo del Foro de Gobernanza de Internet (FGI). Claro que el FGI, y quizá indirectamente la Alianza mundial por las TIC y el desarrollo (GAID, por su sigla en inglés) se pueden considerar parte de los resultados más significativos de la CMSI. Como quizá sea prematuro asignarles el título de “instituciones”, no se las considera de manera específica en este trabajo, pero los análisis suelen dirigirse en esa dirección. 

Las cinco instituciones están activas en áreas de TIC externas a la CMSI, sobre todo ICANN y la OMPI. En cuanto a sus actividades políticas, ambas son blanco de críticas. ICANN, una entidad autogestionada y creada en 1998, tuvo éxito en algunas áreas de su mandato, pero ha fracaso en otras, sobre todo las relativas a la delegación de nuevos registros de dominio de alto nivel. Las críticas contra la OMPI son mucho más severas. Se la acusa de hacer e implementar políticas en sus actividades de arbitraje que favorecen sistemáticamente los intereses de los/as detentores de derechos de propiedad intelectual, de quienes obtiene sus fondos, y de ignorar su compromiso con la ONU de asumir un mandato de desarrollo. 

En ambos casos, las críticas se relacionan estrechamente con su actuación como facilitadores de una amplia participación, que es el tema de este informe. A ICANN se lo acusa de no profundizar la responsabilidad y representatividad de la diversidad de sus usuarios, y de terminar favoreciendo los intereses de un sector de la industria –los que tienen el poder- en detrimento de los/as usuarios/as de internet y los negocios futuros. La OMPI funciona de manera tal que no respeta el principio de “un país, un voto”, de la ONU, y el ejercicio del verdadero poder tiende a favorecer a los países más poderosos y a los detentores de la propiedad intelectual. 

En general, es difícil distinguir en cualquiera de estas instituciones el asunto de la participación – de las mujeres, la sociedad civil, o los países en desarrollo – en los procesos de TIC, de la participación de esos sectores en las actividades y estructuras institucionales. 

UNESCO y el PNUD cuentan ambos con un fuerte apoyo institucional a las cuestiones de género, lo que no es sorprendente debido a sus áreas de operación. UIT se comprometió hace poco a “acelerar la oficialización de las cuestiones de género”. ICANN no tiene ningún compromiso específico en cuanto al equilibrio de género, pero los cambios institucionales han llevado a que haya un mayor número de mujeres en posiciones de toma de decisiones. Sin embargo, hasta donde se sabe, estas instituciones han emprendido escasas –o ninguna- iniciativas específicas en relación a la formulación de políticas de TIC equilibradas en cuanto al género, incluso en la CMSI. 

Un panorama similar surge en relación a la participación de la sociedad civil. UNESCO y el PNUD, como agencias centrales de la ONU, tienen una larga historia de facilitación de la participación, aunque su eficacia es tema permanente de discusión. UIT se ha despertado hace poco a la existencia de la sociedad civil y da pasos lentos para integrar a los/as representantes de dicho sector a sus actividades, pero aún está lejos de cumplir con la promesa de la CMSI de lograr una participación equilibrada de los múltiples interesados/as. La OMPI también admite la acreditación de la sociedad civil, pero las modalidades de participación son limitadas. ICANN parece tener un movimiento regresivo y ha reducido mucho la influencia de los miembros de la sociedad civil “en general” lo cual implica también una reducción de los usuarios de internet en sus estructuras. 

La participación del Sur también es variada. Las instituciones de la ONU mantienen el principio de “un país, un voto”, pero como se dijo antes, ello se puede dejar de lado de muchas maneras. Además, se ha acusado a la OMPI de ignorar el mandato de desarrollo de la ONU. Como agencia clave del desarrollo de la ONU, el PNUD se toma más en serio su rol de representante del Sur y es estructural e institucionalmente sensible a ello. UNESCO, aunque no es una agencia de desarrollo en sí misma, dirige explícitamente sus estrategias y programas hacia el Sur. UIT tiene su departamento de desarrollo, UIT-D, concentrado en temas del desarrollo y, como ya se dijo, los países en desarrollo que son miembros declararon hace poco tenerle una nueva confianza, surgida sobre todo a partir de la CMSI. Los países del tercer mundo están poco representados en las estructuras de ICANN, que no tiene una estructura de membresías nacionales. 

En lo subyacente al nivel de lo formal, resultó más difícil evaluar los esfuerzos realizados para garantizar una amplia participación. Parte del problema es que pocas veces se registra y compila información sobre el número preciso de participantes mujeres, o representantes de la sociedad civil, o del Sur, y las acciones específicas suelen ser únicas y aisladas. De todos modos, se le puede atribuir a UNESCO el apoyo a todo esfuerzo sistemático por asistir a la sociedad civil, incluyendo al Sur hasta cierto punto, en las primeras etapas de la CMSI. 

Cada informe institucional se presenta junto con un conjunto de recomendaciones. Por encima de todo ello, está el hecho de que ya estamos siendo testigos del abandono del enfoque de la cumbre para la formulación de políticas mundiales futuras. La importancia de reunir a todo el mundo bajo un mismo techo y formular una política común va desapareciendo a medida que el sistema de la ONU, tal como lo conocemos, va evolucionando hacia modelos más abiertos y la política responde cada vez más a los hechos y lo que va surgiendo sobre la marcha, estableciéndose en foros bilaterales, multilaterales y regionales. 
 

En este contexto, lograr algún tipo de consenso depende más bien de la incorporación de todos los puntos de vista en los procesos de cada institución – otra vez el asunto de la participación- y de mejorar e innovar los mecanismos para coordinar y forjar asociaciones.